О факторах, сдерживающих развитие региональных систем обращения с ТКО, а также снижающих Инвестиционную привлекательность таких систем

Виталий Бадмаев

Член Совета НП «Национальное бюро по переработке отходов» Виталий Бадмаев предлагает своё видение процесса реформирования (по сути - создания) отрасли обращения с отходами.

 

  1. Недостаточная проработанность института разработки и утверждения Инвестиционных программ регулируемых организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере обращения с ТКО
  • Инвестиционная программа является важнейшим инструментом развития любых систем коммунальной инфраструктуры, в т.ч. в сфере обращения с ТКО. При этом качество проработки и уровень правовой определенности нормативной базы данного института в сфере ТКО является крайне низким.
  • Срок утверждения Инвестиционной программы (до 15 марта года, предшествующего году начала реализации программы) установлен без учета реального инвестиционного цикла:
    1. делает невозможным обеспечить своевременное финансовое закрытие (привлечение финансирования), так, к примеру, Концессионное соглашение заключенное 16 марта 2018 года, сможет быть воплощено в инвестиционную программу только спустя календарный год – до 15 марта 2019 года. При этом, начало реализации такой инвестиционной программы будет сдвинуто на 01.01.2020 года (т.е. почти на 2 календарных года).
    2. в отсутствие инвестиционной программы квалифицированный Финансовый институт не санкционирует концессионеру финансовое закрытие (см. пример «коробочного решения» Сбербанка России).
  • Существующее регулирование правового режима разработки и утверждения Инвестиционных программ оставляет вне правового поля ключевую категорию инвесторов – проекты, реализуемые «с нуля» (т.н. гринфилд), действие законодательства распространено только на существующие регулируемые организации:
    1. указанное фактически не позволяет Инвестору инициировать процедуру рассмотрения и утверждения ИнвестПрограммыдо момента начала реализации Инвестиционного проекта (до инвестиционной стадии; как это и должно быть по общей экономической логике), что, по нашему мнению, является нонсенсом и категорически не позволяет Инвестору быть уверенным, что вложенные инвестиции, во-первых, будут учтены в ИнвестПрограмме в полном объеме, а, во-вторых, будут учтены в будущем тарифе.
  • Существующее регулирование не позволяет установить четкую взаимосвязь инвестиционных мероприятий, согласованных в Концессионном соглашении, соглашении о ГЧП и (или) инвестиционном контракте, и мероприятий, которые подлежат утверждению в составе инвестиционной программе
    1. Иными словами, Орган регулирования имеет право порядке сократить инвестиционную программу, согласованную на этапе структурирования проекта, в одностороннем исключив те или иные инвестиционные мероприятия из состава Программы
    2. Положения абз. 1 п. 3 Правил разработки и утверждения Инвестиционных программ, утв. ПП РФ № 424 от 16.05.2016 г. являются явно недостаточными и неполными.
  • Существующее регулирование не содержит действенных механизмов защиты прав инвесторов, в частности
    1. порядок и процедура обжалования случая бездействия Органа регулирования в принципе не регламентируется;
    2. предусмотрен обязательный досудебный порядок обжалования, который по существу «заволокичивает» столь важный процесс, а также ограничивает доступ к правосудию;
  • процедура досудебного оспаривания основана на обязательности создания отдельного (!) органа - Согласительной комиссии на постоянной основе, в то время как в большинстве регионов страны такие согласительные комиссии даже не созданы;
  1. максимальный срок рассмотрения дела Согласительной комиссией не установлен (!).
  • Дискриминация инвестиционных проектов в сфере обработки ТКО, уже находящихся в стадии реализации.
    1. Законодательство «переходного периода» для деятельности по обработке ТКО не формировалось в принципе, несмотря на то, что она ранее не относилась к регулируемым видам деятельности и применялись свободные цены (тарифы). Инвестиционные проекты в сфере Обработки ТКО, в этой связи, оказались в ситуации, когда включить инвестиционные затраты в тариф и (или) утвердить Инвестиционную программу на уже созданные (или находящиеся в стадии строительства) объекты невозможно.

Предложение:

  • отказаться от ограничительных сроков на подачу проекта Инвестиционной программы уполномоченному органу (возможно с увеличением срока рассмотрения и согласования Программы);
  • прямо закрепитьправо на разработку и утверждение Инвестиционной программы для организаций, не являющихся регулируемыми организациями на момент разработки Программы, а именно: концессионерами (частными партнерами, инвесторами по инвестиционным соглашениям) при создании объектов обращения с ТКО;
  • прямо закрепить обязательность учета Уполномоченным органом всех инвестиционных мероприятий, предусмотренных концессионным соглашением, соглашением ГЧП и соответствующих Территориальной схеме обращения с отходами, при рассмотрении проекта Инвестиционной программы;
  • отменить обязательный досудебный порядок прохождения Согласительной комиссии, а также установить срок для рассмотрения проекта Программы в рамках Согласительной комиссии; предусмотреть последствия для случая, когда Согласительной комиссии не была создана в качестве постоянно действующего органа;
  • ввести нормы «переходного периода», нивелирующие тарифные последствия для инвестиционных проектов, которые находятся на стадии реализации в период перехода со свободных цен на обработку ТКО на регулируемые тарифы, предусмотрев, что право на разработку и утверждение Инвестиционной программы имеют также организации, осуществляющие выплаты по займам кредитам, привлеченным на реализацию инвестиционных мероприятий по созданию (реконструкции) объекта обработки ТКО, либо предусмотреть такое право непосредственно при утверждении тарифа.

 

  1. Несогласованность законодательства о концессионном соглашении и законодательства об обращении с отходами.

Известно, что сфера обращения с ТКО будет отнесена к сфере предоставления коммунальных услуг, наряду с деятельностью по Теплоснабжению, Водоснабжению и Водоотведению.

Вместе с тем, Концессионное законодательство регулирует указанные сферы не единообразно, не позволяя полноценно использовать важнейшие инструменты законодательства о концессии, разработанных и применяемых для сфер Теплоснабжения и Водоснабжения, такие как:

  • обязательное участие Субъекта РФ, с обязательной фиксацией обязательств такой стороны (в т.ч. обязательства по утверждению ИнвестПрограммы);
  • обязательное согласование значений долгосрочных параметров регулирования тарифов (т.н. «формулы тарифа»).

Предложение:

  • распространить действие главы 4 Федерального закона о концессионных соглашениях от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ на объекты обращения с отходами.

 

  1. Положения тарифного законодательства в сфере ТКО, касающиеся инвестиционной составляющей, а также обеспечения доходности вложенных инвестиций являются по существу демотивирующими:
    • Единственный применимый метод регулирования – Метод доходности инвестированного капитала (см. Основы ценообразования, п. 61) по существу содержит противоречие, поскольку, с одной стороны, дается ссылка на необходимость применения положений заключенного концессионного соглашения (соглашения ГЧП), с другой, один из ключевых долгосрочных параметров императивно устанавливается в размере не менее 10 лет (см. пп. «а» п. 67 Основ); привлечь денежные средства на указанный срок представляется невозможным; даже «коробочное решение» Сбербанка предполагает срок до 7 лет;
    • Аналогичная проблема связана с определением нормы доходности инвестированного капитала, размер которой императивно устанавливается на основе безрисковой ставки долгосрочных гособлигаций (см. п. 85), увеличенной на 3 п.п. (см. п. 71 Методических указаний); при таких обстоятельствах, заинтересовать инвестора практически нереально.

При этом, положения пункта 76 Методических указаний о том, что норма доходности инвестированного капитала «может быть установлена концессионным соглашением» является крайне неудачными, поскольку:

  1. Закреплена нормативно-правовым актом ненадлежащего уровня (д.б. установлена в Основах ценообразования, уровень ПП РФ);
  2. Предполагает двоякое толкование – «может» быть установлена, что предоставляет Органу регулирования возможность отвергнуть соответствующую ставку и применить минимальную.
  • Для проектов, не основанных на ГЧП соглашениях, и вовсе срок возврата инвестированного капитала устанавливается от 20 лет (!), см. пп. «б» п. 67; указанное по сути является «отсечением» любого частного инвестора от реализации проекта по модели частного инвестиционного проекта (не ГЧП).

Предложение:

  • ввести в Основы ценообразования норму, предусматривающую обязательность учета Органом регулирования значений долгосрочных параметров регулирования тарифов, согласованных в концессионном соглашении, соглашении ГЧП, а также иных параметров, необходимых для утверждения тарифа;
  • рассмотреть вопрос об уменьшении срока возврата инвестированного капитала, устанавливаемого по общему правилу.

 

  1. Проблема снижения Класса Опасности ТКО, прошедшего сортировку: необходимо стимулировать развитие сортировки посредством обеспечения возможности присвоения 5 (наименьшего) класса опасности ТКО, прошедшим сортировку (в части, органических отходов; «хвостов»).
    1. уменьшает размер Платы за негативное воздействие для Полигонов ТКО;
    2. указанное повлечет снижение финансовой нагрузки на отрасль в целом.

Предложение:

  • предусмотреть упрощенный порядок присвоения 5 класса опасности отходам обработки (сортировки) ТКО – «остатки сортировки твердых коммунальных отходов при совместном сборе» (ФККО 7 41 119 11 72 4) в зонах деятельности Регионального оператора, в которых обеспечивается отдельное накопление и сбор опасных отходов, образующихся в жилищах (батарейки, ртутные лампы), а объекты обработки ТКО, имеют промышленный технический уровень.

 

  1. Целесообразно совершенствование механизмов распределения и расходования денежных фондов, формируемых Платой за негативное воздействие, рассмотрев вопрос о возможности пересмотра пропорции распределения средств в пользу Субъекта РФ.
    1. Существующая система распределения предполагает направление 50% средств в бюджет муниципального образования, в то время как за выполнение Региональной программы обращения с ТКО отвечает Субъект РФ.

Предложение:

  • предусмотреть направление 100% средств, формируемых за счет Платы за негативное воздействие на окружающую среду, уплачиваемую объектами по размещению ТКО, в бюджет субъекта Российской Федерации.

 

  1. Неурегулированность вопроса обращения с опасными и особо опасными отходами, образующимися в домохозяйствах.
    1. Элементы питания, ртутные лампы, электро-мусор (отходы I-II класс опасности).
    2. Систему сбора опасных отходов целесообразно интегрировать в структуру обязательств Регионального оператора. На сегодняшний день пункт 14 Правил обращения с ТКО (ПП № 1156) фактически возлагает эту обязанность на лицо, ответственное за содержание контейнерных площадок (образователей ТКО).
  • Пункт 33 Правил обращения с ТКО об обеспечении извлечения отходов I-II класса опасности является фактически и технологически неисполнимым на этапе обработке отходов и должен применяться на этапе сбора и накопления.

Предложение:

  • предусмотреть в Правилах обращения с ТКОотдельный порядок накопления и сбора опасных отходов (батарейки, ртутные лампы), образующихся в жилищах, возложив эту обязанность на Регионального оператора по обращению с ТКО (закупка и установка контейнеров, сбор и транспортирование).

 

  1. Отсутствие системы стимулирования раздельного сбора ТКО
    1. Целесообразно стимулировать введение двухфракционного раздельного сбора ТКО: органических отходов и неорганических отходов;
    2. в том числе за счет средств Экологического сбора, Платы за негативное воздействие.

Предложение:

  • предусмотреть возможность перехода на раздельный сбор ТКО только для зоны деятельности Регионального оператора в целом;
  • за счет средств экологического сбора предоставить государственную поддержку Региональным операторам на компенсацию 50% расходов на сбор и накопление ТКО (закупка контейнеров и обустройство площадок);
  • при этом, в таком случае возложить обязанности по обустройству контейнерных площадок для целей раздельного сбора на Регионального оператора.

 

  1. Отсутствие реальных финансовых и административных механизмов для стимулирования Обработки ТКО, как основного способа повышения экологической эффективности обращения с ТКО (снижение объемов захоронения, извлечение полезных компонентов, содействие развитию отрасли по использованию, переработке вторсырья).
    1. Ключевые положения о запрете захоронения отходов, не прошедших предварительную обработку (см. ч. 8 ст. 12 Закона об отходах), не применяются в отношении твердых коммунальных отходов (ТКО).
    2. Одной из главных причин невозможности полного запрета захоронения ТКО без предварительной обработки нормой федерального закона является неполная обеспеченность регионов мощностью по промышленной обработке ТКО.
  • Вместе с тем, практически во всех регионах существующие мощности по Обработке ТКО (мусоросортировочные комплексы) являются недогруженными, что приводит к двойной проблеме: отходы не обрабатываются, а предприятия банкротятся.

Предложение:

  • предусмотреть обязательное применение положений части 8 статьи 12 Закона об отходах о запрете захоронения ТКО без предварительной обработки, в случае если в зоне деятельности Регионального оператора существует действующий промышленный объект обработки ТКО, внесенный в Территориальную схему;
  • предполагается, что действие вышеуказанного правила не ставится в зависимость от наличия действующего Регионального оператора и подлежит применению и до введения Единой коммунальной услуги по обращению с ТКО.